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我國油氣體制改革需要所有領域進行

發布時間:2018-3-27|發布人:本站|點擊量:
電改之后,油氣體制改革正成為能源領域改革的焦點。

國家能源局局長努爾·白克力在2016年兩會期間接受媒體專訪時稱,《關于深化石油天然氣體制改革的若干意見》(下稱“油氣改革方案”)預計兩會后不久就可以出臺。油氣體制改革的關注度一時之間快速上升。

某媒體獲得的消息顯示,油氣體制改革方案去年底提交國務院后,在管網公司如何組建、公司組建途徑、如何體現競爭方面存在爭議,甚至出現“卡殼”,但全行業市場化、放開的思路沒有改變。

油氣改革方案之外,相關部門正在醞釀的進一步價格改革和管道成本監審辦法或將提前引爆此前小步疾行的油氣改革。油氣是和電力有諸多相似性的行業,石油行業上下游高度一體化,越往上游壟斷特征越明顯,價格也是其中關鍵因素,價格動則體制動。

中化集團原總地質師曾興球認為,低油價將中國石油工業體制的問題集中暴露出來,已經到了不得不改的程度,油氣體制改革需要所有領域進行,引入更多市場主體。

成本監審界定管輸費

努爾·白克力此前表示,穩步推進石油天然氣體制改革,在中央審議出臺油氣改革方案后,抓緊研究制定專項改革方案和相關配套文件,在部分省市開展油氣改革綜合試點或專項試點。

這即是外界普遍認為的新一輪油氣改革的思路,具體將涉及石油天然氣上中下游各領域的市場準入和價格放開,將進一步打破行政壟斷,管住自然壟斷,放開競爭環節,其中包含上游放開和網運分離。

通過試點推動改革的途徑又被成為“1+N”模式,即在油氣改革方案落地后輔以專項改革方案和相關配套文件,并通過省市綜合試點或專項試點的方式推進,類似于電改方案公布后各地推進的綜合試點和專項試點。

不過,中國國際經濟交流中心副研究員景春梅認為,此輪改革最關鍵的是管網公司的組建(管網獨立),管網中又以主干管網的獨立最為重要,即輸氣環節,涉及城市燃氣公司的配氣環節沒那么迫切。

按照天然氣價格改革的思路,最終要實現市場定價,即供需雙方商定氣價,管網公司收取管輸費。但中國目前天然氣管輸總體實行政府定價,經過此前斷斷續續的改革,當前是以“市場凈回值”定價法(與可替代能源價格掛鉤調整的機制)形成各省門站價格,政府對管輸費的管理相對滯后,難以推動企業投資管道建設的積極性。

在這一背景下,2015年電改文件公布后,國家發改委推出輸配電網成本監審方法,到2016年1月初有消息稱,針對油氣管網的成本監審辦法也在制定中。對此,一位參與政策制定的研究人士稱,發改委也在制定油氣管網成本監審辦法,將合理確定管輸費用,干線管道和省網的成本監審辦法可能很快下發。主干管網和省網將重新核定管輸費用,用戶支付的天然氣價格未來是供求雙方交易價格加上管輸費。

上述研究人員分析說,下一步還需要參照電改的思路,對配氣環節即城市燃氣管網實行公共事業的監管,厘清輸氣、配氣的成本,避免產業鏈上的利潤分配不均衡現象。

按照價格改革部署,到2017年天然氣領域要放開天然氣氣源和銷售價格,政府只監管具有自然壟斷性質的管道運輸價格和配氣價格。

價格改革推進倒逼體制

價格改革是能源改革中的重要一環。目前石油已初步形成市場化定價方式,掛鉤國際油價確定國內成品油價格。

天然氣價格顯得相對滯后。2015年4月,按照天然氣價格改革計劃,非居民用存量氣和增量氣價格已經實現并軌。但天然氣價格還沒有完全實現市場定價,非居民用氣和居民用氣價格也沒有并軌。按照設想,非居民用氣價格應該逐步放開,居民生活用氣也將建立階梯價格制度。

2015年11月,天然氣價格在一年內第二次下調,盡管在一定程度上促進了天然氣消費,但更多則是上游對城市燃氣公司的讓利。這造成天然氣的成本更多由上游企業承擔,城市燃氣公司賺取了其中利潤,用戶獲得的實惠有限。

業內普遍注意到,天然氣價格改革的最終目標是放開天然氣出廠價格,讓其由市場競爭形成,政府只對具有自然壟斷性質的天然氣管道運輸價格進行管理。以“市場凈回值法”為基礎的天然氣定價機制仍然只是這個終極目標的過渡階段。

發改委在2015年11月下調氣價時提出,天然氣價格改革在理順居民用氣價格后,將會完善管道運輸價格形成機制,具體將合理制定管道運輸價格,加強配氣價格監管。這將對主干管網、省網和城市燃氣產生影響,城市燃氣模糊的配氣費將逐漸公開透明。

在發改委制定油氣管網成本監審辦法、合理確定管輸費用后,用戶支付的天然氣價格未來應該是供求雙方交易價格加上管輸費。

與此同時,國務院發展研究中心研究員郭焦鋒分析說,天然氣價格機制的方向是市場化,目前的僅是模擬市場化,仍然是政府定價,未來還是要推進完全的市場化價格形成機制,通過交易所等機構形成市場價格。

按照價格改革的思路,國家發改委正在天然氣領域支持交易中心建設,交易中心將成為天然氣價格形成中的關鍵一環,推進天然氣價格真正市場化,對應氣源主體多元化的趨勢。

油氣體制改革小步疾行

反映油氣體制改革思路的舉措已經在各方面體現出來,始終沒有間斷。

中石油董事長王宜林2月24日在休斯敦舉行的“IHS劍橋能源周”會議上表示,為精簡增效,中石油考慮將旗下的油田服務業務分拆,準備單獨上市。2015年年底,中石油還重組了旗下的天然氣業務板塊和管道業務,動作頻頻。

據本報記者了解,中石油內部的重組和架構調整還會有很多,將加強專業化重組,重組后的公司擇機通過混合所有制融資。

上游開放2015年在常規油氣區塊領域也有進展。去年7月新疆6個石油天然氣區塊公開對外招標,被認為是以新疆為試點的油氣上游改革拉開序幕。國土資源部地質勘查司人士稱,上游試點開放是油氣改革的一部分。

曾興球認為,拿出來公開招標的區塊品味不一定好,未來還要探索在未動用儲量等領域摸索新的開放模式。

與此同時,去年中石油、中石化領導先后表態做好管網獨立的準備工作后。中石油去年11月底宣布,對中亞天然氣管道有限公司進行內部重組,這是油氣改革傳出天然氣管網獨立以來石油公司首單對管道資產的交易。外界解讀稱,資產運作可以解讀為組建國家管網公司的一個步驟。

此外,去年以來,進口原油使用權、原油進口資質、成品油出口資質等都在逐漸向地方性煉油廠開放,這也是油氣改革的舉措。景春梅認為,油氣改革要在“管住中間”的同時,培育供需兩端的市場主體,推動油氣領域真正市場化。

歸納起來,油氣改革方案出臺前,具體的改革措施已經蔓延到上游區塊開放、中游管網引資和資本運作、下游的銷售和出口等所有環節。
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